从优化空间布局看耕地保护

耕地是粮食生产的基本载体，其空间稳定性直接关系到粮食生产能力的持续发挥。粮食生产依赖于土壤肥力的长期培育和水利设施的持续投入，这就要求耕地必须具备固定且连续的空间属性。一旦耕地频繁被占用、调整，耕作层的土壤熟化过程被打断，不仅极易造成耕地生态系统失衡，直接导致耕地产出能力下降，还会造成农田基础设施建设的巨大浪费。笔者认为，只有优化耕地空间布局，保持总体稳定才能逐步扩大粮食生产规模、提高农业投入效率，为农业生产体系的长期稳定运行提供基础支撑。

研究发现，2009年以来空间稳定的耕地，主要分布在黑龙江、吉林、辽宁、河南、山东、河北等传统农业省份；近10年来新增空间稳定的耕地主要分布于内蒙古、新疆等地；耕地用途转换变化两次以上的空间，主要分布在东部沿海省份和特大城市周边。这种空间分布差异，不仅反映出各区域自然地理条件和土地开发阶段的差异，还揭示了区域发展政策与土地利用变化之间的深层联系，提示未来耕地保护与土地可持续管理策略需要结合区域特点实施差异化措施。

耕地的空间布局往往与区域自然地理条件相匹配，是长期自然选择与人类改造形成的结果。科学研究与实践经验均表明，耕地空间的频繁变动，极易打破区域生态平衡。当前，我国农用地空间错配现象客观存在。

第三次全国国土调查数据显示，全国耕地总面积的64%分布在秦岭—淮河以北，位于一年一熟制地区和坡度大于25度的耕地分别达6120.62万公顷和422.52万公顷，各占全国耕地总面积的47.87%和3.31%。这种空间上的失衡，导致部分地区为了完成占补平衡任务被迫“上山上坡”，其直接后果是新开垦地块因土壤熟化程度不足、水资源持续支撑能力薄弱，易诱发水土流失与土地沙化，陷入生产力低下与生态损耗的双重困境。与此同时，我国补充耕地潜力已接近极限，受限于耕地后备资源条件差、土壤熟化时间长等因素，补充耕地的质量客观上很难达到占用耕地的质量。

高稳定性耕地永久保护，是新时期耕地保护的重要手段之一。长期稳定耕作的优质地块，其有机质含量、土壤微生物群落和微量元素结构，是数十年甚至上百年人工垦殖的结晶，属于不可再生的优质地力资产；而新开垦的补充耕地，短期内难以形成有效产能。研究表明，25度以上坡耕地的水土流失强度是平原耕地的数十倍。这种为了维持指标而进行的“上山上坡”，不仅让农业生产面临高投入、低产出的尴尬，还会诱发生物多样性下降以及山体滑坡等次生灾害，形成“空间扩张—生态退化—产出萎缩”的负向循环，亟待进行空间布局优化。

因此，编制耕地保护专项规划，需围绕优化耕地空间布局重点做好两方面工作：一方面，要基于耕地质量评价结果，优先将长期稳定利用的耕地纳入高标准农田建设范围内，将长期稳定利用、坡度适宜且灌排条件优越的优质耕地划入永久基本农田核心区，确立其在物理空间上的不可替代性。另一方面，应优先在高稳定性耕地上加大基础设施建设与高标准农田建设投入，提升土地利用质量与产出能力，将稳定的耕地资源转化为稳定高产的优质资产，为国家粮食安全与农业现代化发展提供坚实、永续的资源保障。

耕地用途管制的核心在于分类施策。《永久基本农田保护红线管理办法》明确将土地综合整治新增耕地、高标准农田及集中连片、坡度小于15度等具备长期稳定利用条件的优质耕地优先划入储备区。这一规定释放了清晰的信号：空间稳定性是永久基本农田划定的首要逻辑，只有通过水土保持、地力提质等手段夯实耕地的物理属性，才能在空间布局上形成稳定格局，为国家粮食安全奠定基石。

然而，并非所有划入红线的土地都具备永续耕作的条件。目前，全国仍有大量25度以上坡耕地（不含梯田），还有相当一部分耕地位于河道、湖区、林区、牧区、自然保护区范围内或受到沙化、荒漠化、石漠化严重影响，难以或不宜长期稳定利用。这些处于生态边缘带、干旱区或坡度较大的耕地，天然具有空间上的易变性，处于保护与利用的矛盾前沿。未来一个时期，位于上述区域的部分耕地还需逐步调整或者退出。对于这些生态脆弱地区的不稳定耕地，应纳入生态退耕范围，并综合运用工程改良、异地置换、生态修复等手段，协同推进农田水利和高标准农田建设，提升耕地系统稳定性。针对难以或不宜长期稳定利用的耕地，必须建立制度化的动态退出机制，通过系统评估其生态适宜性与经济可行性，让这些地块回归实际功能属性。

针对空间用途上不稳定的耕地，优化耕地空间布局应从静态保护转向弹性调控。一方面，要以数字赋能实现不稳定耕地动态监测。借助卫星遥感与地面传感联动手段，为不稳定耕地建立动态档案，及时掌握变化趋势。另一方面，要通过“以退为进”实现空间合理开发。对于生态极其脆弱的不稳定地块，应有序纳入生态退耕范围，允许其参与生态轮作或休耕，彻底避免强行开垦引发的水土流失；对于具备提质潜力的地块，则结合土地综合整治，通过工程改良与异地置换，实现系统性的稳定性重塑。

对不稳定耕地加强适宜性管理，本质上是对自然规律的尊重。对此，应建立差别化的监测分析机制，充分权衡地形、水资源与土壤条件，坚决杜绝违背自然规律的行为。唯有如此，才能确保耕地实现数量、质量、生态“三位一体”保护，真正实现耕地利用与自然基底的和谐共生。

空间稳定的长久维系，需要一套激励与约束并行的制度体系作为支撑。当前，我国着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，牢牢守住了耕地红线，促进形成耕地保护新格局，但耕地利用主体的收益预期不高，耕地保护对空间属性的重视程度不够。对此，笔者提出以下建议：

一方面，建立跨区域的耕地保护补偿机制，特别是针对承担大量高稳定性耕地保护任务的地区，应给予更高标准、更长周期的财政奖补与政策支持。通过资源配置的倾斜，让保护优质耕地的地区在发展中获得合理的经济回报，激发其保护耕地的内生动力。

另一方面，应将空间连片度、地块稳定性以及地力演变趋势，纳入地方政府耕地保护责任考核指标。通过引入空间稳定性评价体系，让考核结果能真实反映耕地资源的健康状态，倒逼地方政府切实落实耕地保护责任。

此外，建立健全耕地空间“身份证”制度。利用大数据技术记录每一块耕地的利用历史与空间变动情况，形成规划约束、动态监测、责任追究的全过程闭环。通过技术赋能与利益引导双轮驱动，确保耕地保护工作成为基于空间逻辑的永续治理。

守住空间稳定性，就是守住农业的韧性。只有让耕地布局在科学规划下稳得住、在动态监测中管得细、在利益驱动中护得久，才能在复杂变幻的外部环境下牢牢端稳中国人的饭碗。

（作者：黄贤金  朱劲 自然资源部碳中和与国土空间优化重点实验室、南京大学地理与海洋科学学院）